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未来城市:平机会改立场 「以受害者为中心」真係掂?

未来城市:平机会改立场 「以受害者为中心」真係掂? 庄耀洸(资料图片)未来城市:平机会改立场 「以受害者为中心」真係掂? 李卓人(资料图片)未来城市:平机会改立场 「以受害者为中心」真係掂? 未来城市:平机会改立场 「以受害者为中心」真係掂?

「公平咩!」如果因为性别、婚姻状况、怀孕、残疾、家庭岗位或种族而遭受歧视,除了仰天长啸,按照香港现行四条反歧视条例,受屈人还可以向平机会提出投诉。

呼啸未必有回音,但诉诸平机会,总会期望有所回应,或经调停平息纠纷,或经法庭诉讼解决。

平机会成立多年来,被批「无牙老虎」之声不绝于耳,最近请来前高等法院法官芮安牟教授(Anselmo Reyes)撰写独立报告,报告开首便直接点出平机会成立二十多年来,一些长年为人诟病的问题,在消除歧视上欠缺实际能力,太着重调解纠纷、给予法律协助的个案数量太少、处理投诉以致落实决定是否给予法律协助的时间过长。

报告重新检视平机会的架构以及运作,并提出建议。

其实,过去平机会内部不乏检讨,但似乎能够落实做出改变的不多,据《星期日生活》了解,平机会检讨报告改而提出一些全新方向,包括扬弃不偏不倚原则,採用「以受害者为中心」的立场。

近年社会经过#Metoo运动的洗礼,关注性侵受害人能否得到适切照顾,有关提议能否启导一个更有能的平机会?

为我们缔造更公平的社会环境?谁是受害者?

记者获得平机会尚未正式公布的检讨报告草拟本,在整份报告的最开首,甚至先于序言,检讨委员会成员一锤定音地写下了这一段:「构建对社会具有实质意义,可持续和具价值的东西,必须抱持一些尺度或信念,因此在平机会有限资源和反歧视焦点的背景下,我们採用以受害者为中心(victim-centric)的方针……」

乍看「以受害者为中心」,感觉受屈的投诉人或会感到安慰,但方针的实际内容是什幺?序言中逐步解释,提到不论最终结果如何,重要是在整个过程中,让受害者感到被聆听并体会平机会已真正尝试施予帮助,在每个阶段都特别注意受害人的需要。但透过什幺形式?「实行『以受害者为中心』方针,需要在管治、管理架构及投诉处理程序三方面改善。」

以受害者为中心 或影响诉讼?

平机会是据法例授权成立进行调解的独立法定机构,收到投诉时,最先会尝试调解,调解失败则调查,过程中向来中立,不偏向任何一方。可以想像,改为「以受害者为中心」会对调解甚或诉讼带来影响,这是否大家乐见的影响?记者曾尝试联络几位检讨委员会成员详细了解,但不果。过去曾协助投诉人向平机会作出投诉的庄耀洸律师并不知悉有关报告内容,但指平机会处理的是民事条例,应该与刑事举证责任的倡议无关,「法律制度要证明没有合理疑点,这方面不易鬆动,任何改动都会引起有很多争论,一方面很难做到,而是否应该这样做,也有很大争议」。而平机会报告的结论亦申明所有建议措施与法律无关,并指其中许多都已在机构的运作层面实践。庄耀洸认为若概念只停留于机构内部运作,争议不大,许多机构都实施「以受害者为中心」的措施,例如「一站式服务」,避免受害人需要将惨痛经历反覆向不同部门複述,外间亦一直有加强对受害人支援的声音。

如何定义受害者?

不过,即使以受害者为中心,报告强调要秉持公平和公正的原则,并点出受害者实际上可能是投诉人、被投诉人甚至第三方。即便说,平机会不一定视/只视投诉老闆歧视的原诉人为受害人,那要如何定义受害人,又如何以其为中心提供协助?就受害人的定义,平机会回覆指,委员会已完成检讨及撰写报告的工作,但须依据内部程序处理,才能正式发布,现阶段不宜对详细内容作出任何回应。然我们细阅报告内容,或可约略掌握平机会的立场。报告引述作为报告附录的独立报告之建议:「当考虑是否给予投诉人充分的法律协助时,若答辩人是个人或者中小企,需要特别留意他的经济状况」,平机会回应:「『以受害者为中心』的方针会顾及投诉人及答辩人双方的法律权利」。

报告草拟期间,有关委员会曾谘询不同组织,当中包括「平机行动联席」成员之一的职工盟。职工盟秘书长李卓人对报告的最后提案感到愤怒,他们虽一直支持「以受害者为中心」,但报告如今的阐释与他们的初衷相比,完全「变形走样」。「模糊受害人可以是任何人,任何人都可以是受害人的时候,谁来决定谁是受害人?」他赞同报告所述,一旦发现投诉缺乏实质内容、无理取闹、不属违法行为,将终止投诉,「但当调停后,那一刻要判定求助人是不是victim,不是就dismiss,是就要尽量帮他们想如何做诉讼最有利,帮victim伸张法律正义」。他痛心如今说法与没有受害人无异,「当答辩人是中小企,如果中小企无法请律师,你觉得如果只帮投诉人,中小企没人帮咁点算,咁认为作为respondent的中小企也是victim,唔通又要帮中小企?」

法律协助申请门槛高 变相偏重调停

芮安牟的独立报告,仔细检视现行程序,提供宏观架构全貌的同时,亦逐步分析个别程序的问题。其中,他留意到平机会清晰分开「初步调停」与「调停」过程,前者一般于两至三星期内完成,当初步调解失败,才进入「调停」,并展开更仔细的调查,有时会花上逾半年时间,因为涉及双方来来回回的交叉询问,此过程对大部分投诉人带来严重创伤。他建议简化程序,将两者简化为一。

现行程序中,投诉人在哪个阶段始获得法律协助?平机会回覆指,根据现行的反歧视条例,投诉人只有在调查及调停不成功后,才可决定提出申请法律协助。法律及投诉专责小组成员会考虑多项因素,再决定是否给予法律协助。

独立报告指,投诉人在不肯定之后能否得到充分法律协助的情况下,一般倾向接受答辩人提出的和解条件,遂有意见认为平机会过于偏重调停,令大众感觉答辩人可以「买断」曾做过的不当行为,因此他提醒平机会应留意上庭诉讼在改变社会文化层面发挥的意义,教育大众歧视行为是不能容忍或纵容。芮安牟建议当初步调停失败后,紧随应立即向投诉人提供初步的法律指引及协助。平机会报告回应指,将会仔细研究此项建议。

不应以胜算为考虑因素

平机会考虑是否提供法律协助时,会按内部操作程序手册上(Internal Operating Procedures Manual)列出的一系列因素衡量,包括考虑证据的强弱、胜诉机会、案件的複杂性及教育价值、能否确立重要的法律先例、答辩人在调停过程的态度等等。芮安牟在独立报告中指这些条件已相当全面,针对「证据的强弱」以及「个案有否带出任何原则问题」,提醒相关审核部门谨记许多个案情形都不会太明确,「要证明歧视,一般来说很困难」,讲及在自己过往诉讼经验中,他评估胜算时很少情况会高于五成,两至三成已视作相当乐观,因此提醒相关部门评核时,不要因为胜算少于五成而拒绝提供法律协助,并认为即使成功机会很微,依然可能为法院就歧视法的内容,或为不同机构如何消除歧视给予指引。检讨报告回应建议,指专责小组现时程序已将法律和政策层面考虑在内。

李卓人很不满平机会对是否提供法律协助有诸多考虑,「讲对社会影响有多大?如果对公众影响大才告,很多个案都是重重複複,性骚扰就是性骚扰啦」,他认为只要有表面证据就应「去马」,指斥考虑不上庭的「n个原因」是「想办法唔帮投诉人」,质疑这是否仍是「以受害人为中心」,「总会有些证据有利对方,有证据有利投诉人。victim-centric就是相信投诉人的证据有利,尽量褒大佢,不利的就尽量隐藏,法律就係咁打」。

李卓人认为平机会现时提出的所谓「以受害人为中心」只是形式主义,在实际建议上并没有彰显,相较之下,芮安牟的报告更能体现对投诉人处境的敏感,包括理解他们遇到的困难,例如芮安牟建议若平机会拒绝提供法律协助,以欠缺证据等简单陈述了事并不足够,应该给予充分的原因让投诉人明白箇中因由。但平机会在报告中对此有保留,指这是相等于放弃法律及投诉专责小组的特权,并同时可能为日后寻求其他渠道提出法律行动的投诉人「带来难以预计的后果」,认为应该按个别案件情况考虑。李卓人批评报告以「带来难以预计的后果」的暧昧解释含混过去,没有仔细解释。

个别部门效率成疑

根据报告数字显示,二○○八年至二○一七年间,平机会收到四百二十四宗法律协助申请,法律服务科(LSD)处理四百一十六宗,当中一百九十三宗(46.3%)成功获批。李卓人批评报告没有检讨效率。记者询问平机会法律服务科人手,回覆指「部门有一名法律总监、五名高级法律主任、两名法律主任及两名秘书。主要参与法律协助、就处理歧视查询及投诉提供法律意见的律师,包括三名高级法律主任及两位法律主任。其余两名高级法律主任则处理其他工作,例如反歧视条例检讨相关工作,拟备实务守则及提供内部法律支援」。李卓人粗略计算,认为法律服务科以如此人手处理每年仅约四十宗申请,质疑浪费公帑,「想想一间律师楼,点可能做咁少个案?」个别个案外更会聘用外间大律师处理,李卓人提出何妨解散部门,让投诉人直接向法律援助署寻求法律协助。

平机会回覆指在2015/16、2016/17及2017/18年度,分别有三名、两名及一名外聘大律师出庭的个案,因应个案是否需要拥有相关法律问题的专门知识,或案件所需的诉讼技巧、有否时间给予法律意见或处理案件等一系列因素决定外聘与否,而即使外聘大律师进行聆讯,平机会负责处理个案的法律主任仍会出庭,提供支援或新增指示。

设定建议时限 提升效率

李卓人认为要提升平机会处事效率,改革法律服务科才是关键,但报告针对负责调停的投诉事务科,「现在不是投诉事务科的问题,你唔告才是问题!」芮安牟提到平机会虽然已作出服务承诺,例如三十分钟内接见到办事处查询的人士、十四个工作天内回覆複杂的书面查询,但不代表查询就在这些时限裏得到解决。他提出设定一些建议时限,例如在调停失败后的六个月内决定是否为诉讼提供充分法律协助。平机会在报告中回应指目前已有严格时间表,将会考虑建议。

李卓人认为芮安牟的大部分建议,尤其与法律协助服务相关的内容,在报告中未被採纳,「报告声称将来如有法律改革,会一併考虑他的建议」,「但芮安牟在引言已清楚说明他不会建议修改法例,因此他所有建议都是建基于现有法律框架内,并且十分对焦及practical」,他认为平机会说法误导公众,期望机构在日后处理上真正以受害者为中心,尽力提供协助。

文 // 潘晓彤图 // 资料图片编辑 // 王翠丽

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